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政治极限游戏:美国两党债务上限谈判的内幕

2023-05-25 |作者:萝贝贝 | 来源:华府工作小透明萝贝贝

 
美国财政部长耶伦发出警告,如果在6月1日前白宫和国会无法提高美国债务上限,美国政府将入不敷出,无法偿还已有债务。债务违约将引发美国国债的抛售浪潮,从而导致利率上升,最终可能引起严重经济危机

美元作为世界货币,许多国家的中央银行都将美元作为其外汇储备的主要部分。如果美国债务暴雷,连锁危机也将蔓延全球,对世界金融市场产生灾难后果。

现在距离6月1日的期限只有一周的时间,美国两党仍存在巨大分歧,充满火药味的谈判引发了全世界的密切关注。

今天就带大家窥探两党斗争背后的故事、分析事态下一步最可能的走向。

什么是债务上限?上限为何提升

美国政府拥有世界上最庞大的支出(联邦机构运作、政府雇员支出、军费、社会福利保障等),实际上每年都是入不敷出的赤字状态。为了满足巨额开销,就需要靠举债借款寅吃卯粮。

但是联邦政府不能毫无止境地借钱,借钱是有上限的,这个上限就是债务上限

美国的预算审批权在国会,债务上限设定也是国会的权力。从1917年开始,国会就负责审定债务上限。也就是说,美国政府能借多少钱能花多少钱都是国会说的算

随着美国政府开销和债务越来越大,需要借的钱也越来越多,之前设定的债务上限就很容易达到。为了避免债务违约或者国家破产,美国政府就要借更多的新钱来还旧账,此时就需要国会批准来提高债务上限,才能继续借钱。

过去的一百年中,美国政府一直在“以债养债”,债务上限不断地被突破提高,从1917年的135亿美元提高到了2021年的31.4万亿美元,飙升了两千多倍

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两党分歧何在?

民主党在一般情况下是倾向于支持不断提高债务上限

民主党价值核心是大政府主义,政府大包大揽就需要大量预算支持。

民主党吸引选民主打的福利政策、医保政策、环保政策、移民政策、少数族裔政策无一不依赖大量的政府开支。而债务上限显然是束缚民主党政府拳脚的障碍,需要不断突破提高。

共和党在债务上限问题上的立场相对较复杂

共和党的温和派系支持适度的债务上限提高,以避免财政紧缩和经济不稳定。

共和党的右翼保守派则是提高债务上限的坚定反对者。他们不仅反对大政府和高福利,并且担心无止境的水涨船高的借债将在某一时刻给美国经济带来灭顶之灾。

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在今年1月的议长选举风波中,新议长麦卡锡为了得到右翼的支持,同意他们在本届国会中冻结债务上限、大规模削减支出的要求。由于共和党右翼手握关键席位,麦卡锡若是不能满足右翼的诉求,就有被弹劾下台的风险。

两党无法达成协议的后果将会怎样?

1917年以来,从未发生过国会不及时提高债务上限的情况。

如果债务上限没有在触及前及时提高,美国就会债务违约,政府将无法再支付联邦雇员和军队人员的工资,而美国几千万领取养老金的人、社会弱势群体所依赖的社会福利也将停止。

同时美国股市将下跌近五分之一,经济将收缩超过 4%,超过 700万个工作岗位流失。美国和全球经济都将被卷入严重的动荡之中。

初次对峙。

从2023年初开始,财政部长耶伦就对债务上限即将到期进行了预警,强烈建议两党开始进行债务谈判

2023年2月,麦卡锡作为新当选的共和党议长,前往白宫与拜登进行初次会晤。

由于共和党极右翼保守派在议长初选中与麦卡锡达成了削减预算的协议,麦卡锡表示这次拜登政府如果要继续提高债务上限,前提条件就是控制政府开支预算

麦卡锡开出的条件与拜登分歧巨大,会面基本上各说各话,不欢而散。

拜登更是利用了共和党的内部矛盾,放话称麦卡锡无法代表共和党,让“麦卡锡调和了共和党的立场再来谈判。”

二次接触。

由于无法和拜登谈拢,麦卡锡只能先将自己包含削减政府开支内容的提高债务上限法案在众议院进行表决,谋求共和党党内的统一。

4月26日,麦卡锡的法案以217:215(民主党全票反对)惊险通过众议院。在拥有足够的票数后,麦卡锡终于可以真正代表共和党与拜登进行谈判。

5月9日,拜登邀请麦卡锡、众议院民主党领袖杰弗里斯、参议院民主党领袖舒默和共和党领袖麦康奈尔共同前往白宫商讨债务上限问题,副总统哈里斯旁听。

虽然是六人会面,但是杰弗里斯、舒默和麦康奈尔已经提前放出话来,不主导参与两党的债务谈判。因此,实际上的谈判方只有代表共和党的麦卡锡和代表民主党的拜登。

两党谈判正式开始,发现共同点。

5月9日的领导层会面并没有达成协议,但至少为两党助手层面的真正谈判奠定了沟通基础。

当晚,拜登派出自己的得力干将,总统顾问Steve Ricchetti、白宫立法事务办公室主任 LouisaTerrell、白宫管理和预算办公室主任Shalanda Young前往国会。

而麦卡锡则派出了自己的亲信路易斯安那州共和党众议员 Garret Graves与拜登的团队进行谈判。

在几人的不懈努力下,两党终于找到了可能的切入点。为了满足共和党要求的削减开支要求,民主党答应收(1)回约500-700亿美元未动用的COVID-19救济资金来填补政府债务;(2)通过削减新能源补贴、以及通过提高政府救助的发放要求来降低社会福利支出。

由此,两党离达成协议越来越近。拜登也计划从亚洲之行提前返回,就等5月20日周末签署协议。

情况有变,又出波澜。

在两党即将达成协议之际,拜登对共和党的承诺却走漏了风声。当得知拜登答应削减新能源补贴和政府救济后,民主党极左派的进步议员们立刻愤怒暴走了!

5月19日,高达66名议员,在进步核心小组主席PramilaJayapal和极左派“四朵金花”之一伊尔汗·奥马尔的领导下向拜登致信,要求拜登停止与共和党的谈判,称自己无法支持一个糟糕的交易“BadDeal”。

共和党极右派也在虎视眈眈地盯着麦卡锡。在特朗普的盟友、极右翼参议员RickScott的带领下,他们私下讨论一旦麦卡锡妥协接受了拜登的任何附加内容,就会在众议院发起对麦卡锡的不信任投票。

至此,由于两党内部再次发生分裂,拜登和麦卡锡助手层级谈判被迫停止

民主党的下一步选择。

由于谈判僵持不下,民主党议员们期望能绕过麦卡锡和共和党的阻拦,单方面提高债务上限

美国宪法第十四修正案。

民主党议员们搬出的第一个“杀招”就是使用美国宪法第十四修正案来提高债务上限。

1868年通过的美国宪法第十四——针对公民权利和平等保护的修正案,其中的第四节模糊地包含了与债务上限相关的条款——“为支付养老金和镇压叛乱或叛乱服务的奖金而产生的债务,不应受到质疑。”

在这种情况下,拜登可以将第十四修正案解释为给总统的一项授权,使他无需获得国会批准就可以提高债务上限,以免养老金的支付中断。

因此,现在有越来越多的民主党议员呼吁拜登绕过和共和党的谈判,直接使用第十四修正案。在接受记者采访时,拜登也称自己不排除使用第十四修正案

然而,我们认为,拜登真正使用第十四修正案的可能性比较小,应该只是向共和党施压的手段。这主要是因为第十四修正案的条款比较模糊,实际上并没有直接给予总统提高债务上限的授权。

如果拜登这样操作,必然将引发共和党向最高法院提起总统滥用职权的诉讼。鉴于现在最高法院中保守派以5:1(中间派罗伯茨大法官):3(自由派)的压倒性优势,拜登有一定可能性输掉官司,从而引起宪政危机。

院会请愿书。

除了第十四修正案外,民主党还有一种提高债务上限的方法,就是启动”请愿书“(discharge petition)。

“院会请愿书”是一种特殊的国会程序,允许少数党绕过委员会主席和议长的阻挠,将一项被搁置的法案提交给全体议会进行表决。该程序旨在保证议会中的多数党和少数党都有机会将其支持的法案提交给全体议员表决

启动”院会请愿书”程序的议员需要收集到众议院过半数(目前为218名)成员的签名支持。一旦达到所需的签名数,请愿书将被提交给议长,并自动在接下来的两个会议日内进行表决,相当于议会少数党绕过了多数党控制的委员会和议长的阻挠。

民主党领袖杰弗里斯称,他正在收集签名准备发起”院会请愿书”。

但是我们认为,利用”院会请愿书”通过债务上限的可能性不大。

首先,民主党若要获得218个签名,至少要收集5个共和党议员的签名。但是”院会请愿书”相当于限制了议长的权威,是对议长的极大侮辱。比较支持提高债务上限的共和党温和派都是麦卡锡的盟友,很难有5名议员同意签名。而跟麦卡锡关系不好的极右翼,又是典型的财政保守主义者,也完全不可能和民主党站在一起。

其次,即使”院会请愿书”获得了过半数的众议员支持,也只是获得了全院投票的机会,法案要想通过众议院仍然需要多数票才形。这相当于又回到了谈判的原点。

再次,哪怕民主党方案通过了众议院,到了参议院也会受到共和党的阻挠,虽然共和党在参议院是少数党,但还是可以通过冗长辩论阻止法案投票。此外也无法保证民主党参议员就是一条心,知名的保守派民主党参议员曼钦和Sinema(已脱党)都可能会反对拜登的方案。

最有可能的结果。

根据历史规律来看,在债务上限濒临到期的危机时期,两党最有可能的还是各退一步,在最后时刻达成妥协,以避免财政危机和经济不稳定

现在离6月1日只有几天的时间,如果完全带入以往的历史规律,那么我们将逐一看到下面的场景

首先,我们将看到越来越强烈的政治压力和公众舆论。无论是媒体铺天盖地的报道,还是选民不断的指责电话,都将迫使两党重回谈判桌并开始妥协,以避免被指责为导致财政危机的责任方。

其次,随着6月1日的临近,经济和市场发生了猛烈震荡,出现股市大幅下跌、利率上升和信用评级下调等不稳定信号。这种经济和市场的压力有将促使两党加快谈判并作出妥协。

如果两党在6月1日前仍然无法达成交易,两党可能先紧急通过一项短期延期方案。这种短期延期可以将债务的到期延长几周到几个月的时间,为进一步的谈判提供了缓冲时间

在最后关头(无论是6月1日还是延期后的最后期限),两党谁也承受不起让美国债务违约的后果。只是看谁坚持的更久,给对方施加的压力更大,谁就能争取更大的利益。

所以两党大概率还是会达成“妥协的艺术”——进行能让双方满意的政治交易。

民主党会获得军费的冻结或保住了党派主打的学生贷款减免。而共和党则收获了更宽松的能源政策和一定程度上对社会福利的削弱。

最终,两党均会向自己的选民宣布胜利。本次事件落下帷幕,华盛顿所有人皆大欢喜

自美国政府在1917年建立了债务上限制度后,在长达一百年的时间里, 两党也无数次地进行博弈,经常引发政治争议和紧张局势。

但是无论如何,两党总能在最后关头提高债务上限,不仅避免了实际债务违约的情况,还为自己党派和选民争取了利益。

因此,这次的债务上限之争看似惊险,预计也难逃历史的必然趋势。

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