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中美贸易战:拜登的新战役和新武器

图像来源,REUTERS

美国大选落幕,特朗普还未承认败选,中国领导人可能已经在开会研究——白宫易主后,贸易战将何去何从?

全球最大两个经济体之间,爆发历史上规模最大的贸易战,原本是2018和2019年全人类共同面对的“黑天鹅”。但在2020年,新冠疫情和美国大选,抢了它的头条。

然而,中美两国间的关税依然高悬,世贸组织依然无法正常运转,即便是暂时签下的阶段性协议也未完全履行,在美国人看来,中国依然是国际贸易中的大反派。

多位专家向BBC中文表示,这场战争似乎远没有到结束的时候,但拜登上台后,无论使用的武器和策略,还是最终目标,都可能发生巨变。

“不幸的是,贸易战还会继续。”彼得森国际经济研究所(Peterson Institute for International Economics)资深研究人员赫夫鲍尔(Gary Hufbauer)向BBC中文表示。他甚至认为,中美贸易战持续时间将远远超过拜登任职的四年。

既然是一场没有硝烟的战争,不妨让我们摆开沙盘,考虑各种新变量,推演这场贸易战的演变和终局。

美方换帅,但“冷战”稍后继续

拜登和特朗普,个人风格截然不同,执政理念大相径庭,选民群体甚至水火不容。拜登多次表示。上任后第一天就要废除特朗普的多条行政命令,在他看来国际秩序已经“四分五裂”,而且“已没有时间可以浪费”。

彼得森国际经济研究所的赫夫鲍尔(Gary Hufbauer)认为,即便如此,中美贸易战会持续,时间将远远超过拜登任职的四年。

“拜登执政后,外交政策会发生许多转变,比如增进与北约和世卫的关系,但与中国对抗将保持不变。”经济学人智库(EIU)研究分析师伊莫金·佩吉-贾勒特(Imogen Page-Jarrett)认为,两个大国愈发视对方为战略竞争对手,对中国施压也能获得美国跨党派支持。

贸易战将不会是一场“始于特朗普,终于特朗普”的战争,这源于中美战略竞争的深厚背景。

赫夫鲍尔提醒,中美贸易战已演变成“第二次冷战”的一部分,战况可能会有起伏,比如拜登在言语上可能不会像特朗普那么激烈,但中美关系基本上已无可能回到布什和奥巴马时代。

不过,拜登也不太可能一上任就加大火力,对中国发起新一轮贸易制裁。

香港科技大学经济系首席教授朴之水(Albert Park)认为,拜登没什么政治动机,去软化现有对华立场,不过在相当长一段时间内,他将不得不专注美国国内疫情。

经济学人智库(EIU)首席贸易分析师马志昂(Nick Marro)也认为,拜登上任第一年大部分时间,都将优先处理国内疫情和经济困境,贸易问题处于次要地位。不过他也补充,“中国可能是唯一例外”。

上述学者普遍认为,这场贸易战唯一不变的是“继续打”,除此之外,白宫新主人所选的战斗武器、战争策略,甚至最终目标,都将发生变化。

更换武器:关税不是唯一选项

特朗普钟情于“武器化”关税,于2018年12月发推特自称“关税人”(Tariff Man),当天美股还因此下挫3%。

拜登在竞选中也展示出对华强硬的态度,不过他屡次批评特朗普无限制施加关税。在拜登和其支持者看来,“中国贸易不公平”这个诊断没错,但“关税”这个药方错了。

佩吉-贾勒特认为,拜登可能不会挥舞关税大棒来威胁中国,转而利用贸易争端解决机制、集体谈判以及国内税收政策来支持美国企业。

这种情况下,特朗普时代几乎被边缘化的世界贸易组织(WTO)可能将重新发挥作用。

过去两年,在美国阻挠下,世贸组织的上诉机制瘫痪,经费骤降,总干事提前离任,改革进程停滞。虽然新任总干事候选名单缩减到尼日利亚前财长伊维拉(Ngozi Okonjo-Iweala)和韩国贸易部长俞明希两人,但却发生戏剧化一幕——几乎所有成员国都支持伊维拉,只有美国支持俞明希。

白宫易主后,世贸组织的僵局或许可以打破。赫夫鲍尔认为,拜登将接受伊维拉出任总干事,并推动改革和重建上诉机构。虽然世贸组织不可能出台限制中国国企和强制技术转让的新规则,但在伊维拉的影响下,可以成为一个达成多边协议的平台,一些成员国可以坐下来,共同解决一些困难和问题。

朴之水将拜登形容为“制度主义者”,因此他很可能支持改革世贸组织,并通过该组织联合其他国家,向中国施加多边压力,以满足美国在知识产权、补贴、劳动和环境法规等领域的诉求。

拜登最新的言论印证了这一判断。本月中国与14个亚太国家签署全球最大自贸协议(RCEP),拜登随后表示,美国站全球贸易量的25%,需要联合其他民主国家所占的另外25%,才能制定全球贸易新规则,否则中国就会决定这场游戏的结果,因为他们将是唯一的玩家。

更换武器,是否代表拜登会完全取消特朗普的关税?朴之水认为,拜登可能会听从专家建议,意识到许多关税对美国生产者和消费者造成不必要的伤害,因此会把关税集中针对那些有确切证据表明存在不公平贸易的部分,而不是一刀切地征收,这样不但效率低下,而且自我伤害。

更换目标:缩小逆差到战略对抗

“在美国,与中国打贸易战在政治上很受欢迎,因此特朗普的打法也是政治性的。”朴之水认为,特朗普的贸易战基于减少中美贸易逆差的狭隘目标,而大多数经济学家都认为,将减少与单一国家的双边贸易逆差作为政策目标,综合来看几乎没有利好。

数据印证了朴之水的说法。贸易战打到现在,美国与中国的贸易逆差虽然一度稍有降低,但整体贸易逆差却在2016到2019年间上升了22.8%,疫情开始后,与中国的逆差再次上升。背后的原因是,中国丢掉的跨国公司订单并没有回到美国,只是转而从第三国进口而已。

今年1月两国签署贸易协议,主要侧重于中国大量购买美国农产品和能源产品。拜登攻击该协议是“无法执行的”,“全是北京模糊、无力、老套的承诺”,使中国能够继续“向其国有企业提供有害的补贴”并“窃取美国的理念”。

朴之水认为,拜登上台后会更多地从专家的建议中获得战略信息,采取更详尽的分析方法,了解贸易对美国消费者、生产者和工人的好处,然后再制定战略目标,同时还要综合考虑美国整体外交政策,当然其中可能包括人权问题。

如果美国将目光从单纯的贸易逆差上拿开,很多国家都会松一口气。因为特朗普的关税遍地开花,目前依然保持着,对全球大部分地区的钢铁和铝、对欧洲的葡萄酒和奶酪等针对美国盟友的关税。

当拜登重塑对华方针时,可能会减少针对盟友的关税,集中压力对付中国。马志昂认为,拜登很可能利用中国与周边国家之间的外交摩擦,比如中国与印度的边界争端,与澳大利亚的新贸易战,以及与日本、韩国和台湾的长期紧张关系。

对中国而言,这些国家中不乏重要的贸易伙伴,如果共同向中国施压,对本国经济打击将远超美国”单打独斗”。

但也有观点认为,无论是特朗普,还是拜登,四年时间是否足够打完对中国的贸易战依然存疑。

赫夫鲍尔(Gary Hufbauer)认为,特朗普的贸易战和可能的金融制裁改变中国政策的前景大约为零。“即使拜登转向联盟外交,缩小需求清单,习近平也只会在他认为符合中国经济和地缘政治利益的领域进行改变。中国当前正在放开金融限制,缩小外资进入的壁垒。但这些变化都是出于中国自身利益的考虑。”

更换策略:全面施压到重点突破

2018年贸易战开打后,逐渐成为特朗普外交领域的“主菜”,其他“配菜”不能喧宾夺主,更不能损害“主菜”的表现。因此,当2019年香港抗议示威如火如荼之时,特朗普一度保持距离,甚至在一条推文中称习近平为“一位伟大的领导人,他尊重自己的人民,”他能让香港危机“有一个圆满而文明的结局”。而彼时,中美正在进行贸易谈判。

此后,特朗普对华政策迎来一轮转变。今年疫情肆虐后,特朗普任内经济成绩被快速抹平。在疫情造成的经济损失面前,贸易战带来的政治利益几乎不值一提。特朗普话锋一转,开始高调批评中国为病毒全球传播的祸首,并在经济、外交、科技、人权等所有领域全面对华施压。

“特朗普试图将几乎经济生活的所有领域都定义为‘关乎国家安全’。”赫夫鲍尔(Gary Hufbauer) 表示,因此才对TikTok和华为等公司施加禁令。

赫夫鲍尔认为,拜登会试图将国家安全问题限制在5G、人工智能、先进半导体、量子计算机等领域。在这个较短清单上,拜登会尽量与美国盟友达成一致。然后在2021年中期,拜登制定出对华大战略后,估计会豁免一部分对华关税。

然后,人权问题和地区安全可能将取代贸易,成为这位民主党总统对华政策的“主菜”。

在佩吉-贾勒特看来,美国将更倾向于从贸易问题转向在更深层问题上与中国对抗,包括人权和地区安全。前几届美国政府一直犹豫不决,是否要在人权问题上向中国强力施压,但总顾虑会破坏经济关系。然而,在当前的环境下,这对拜登政府来说,不仅合乎心意,而且政治上有利可图。预计拜登将对侵犯人权的中国官员和实体,实施更多制裁。

除此以外,拜登也可能选择一些领域合作。可能性最大的是,应对气候变化。佩吉-贾勒特称,拜登和习近平都各自提出雄心勃勃的碳中和计划,这可能为围绕清洁技术和产业升级的政策合作带来机会,这一点或许会一定程度上平衡其他领域的紧张关系。

可能超越拜登任期的贸易战终局

超越贸易战,在特朗普和拜登眼中,中国形象不尽相同。

“特朗普和他最亲密的伙伴,特别是纳瓦罗和蓬佩奥,笃信‘生存威胁’之说——要么你死,要么我亡。”赫夫鲍尔认为,拜登很可能会效仿艾森豪威尔,将中国视为长期“对手”,当然有竞争,但也有合作的领域,比如气候变化和发展中国家的债务。

“特朗普眼中,中国可能是’一只吃人的老虎;拜登的眼中,中国是’一只可控的豹子’。”

无论如何,贸易战可能会更换武器,更换目标,更换策略,中美关系长期恶化在所难免,贸易战以不同形式持续下去也成必然之势。

时间流逝,贸易战最终有结束的一天。长期来看它将怎样收场,专家们观点不一,大概分为四种可能性:

如果这场没有硝烟的战争仅仅停在贸易领域,或许可以参照上世纪80年代的美日贸易战,日本对本国出口下狠手,进行自我限制,广场协议签署后进入长期经济停滞,贸易战自然不了了之。

第二种情况,美国在二战前通过斯姆特-霍利关税法案,打响与加拿大和欧洲的贸易战,之后自身经济深陷大萧条之苦,不得不主动取消关税,挽救经济。

如果如赫夫鲍尔所言进入“第二次冷战”,中美的冲突层次更深,领域更广,或许可以参照上一次冷战的结束——其中一方发生政治崩溃,打破两者实力对等的关系。

最后一种,可能是中国领导人更愿意看到的——中国在经济上逐步赶上,甚至超越美国,当两国经济实力逆转,美国缺乏制裁中国的优势地位时,贸易战也将落下帷幕。


陈岩 BBC中文记者 2020年11月20日

 

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