加拿大体育政策的特点及启示

加拿大地处北美，有英属联邦国家历史背景，在长期的发展中形成了较为特殊的体育体制特点，如在成熟的市场经济环境下社会组织在体育发展中发挥着重要作用等。加拿大体育发展取得了世界瞩目的发展效益，源于其符合自身特点的体育政策。当前，我国正处于完善社会主义市场经济体制进程中，体育体制改革逐步深入，借鉴国际社会体育政策的经验应是我国体育深化改革的重要路径之一；因此，总结加拿大在体育政策制定与运行过程中的丰富经验，对于完善我国体育政策有着积极的意义。

特殊的地理位置和历史文化，使得加拿大的文化呈现出多元形态和特殊性。1867年7月1日，英国议会通过《北美法案1867》，正式承认加拿大自治权。至1931年，加拿大脱离英国从属关系，实现完全自治，由此进入独立发展时期。20世纪70年代，随着世界经济的高速增长，包括加拿大在内的发达国家生产和生活方式发生了巨大的变化，国民生活水平大幅提高，美国资本和欧洲移民大量涌入，加拿大国内人口从农村向城市集聚。随着城市化的快速发展，包含体育在内的社会问题亦随之而来。

从1981年开始，加拿大连续进行了10次国民身体状况与体育活动调查，为相关体育政策的制定提供依据。2002年的调查结果显示: 加拿大有累计48%的国民“适度参加身体锻炼”或“积极参加身体锻炼”，居民保持了较高的体育活动参与比例，但约有50%的加拿大成年人(20—64岁) 达到了超重标准。基于这一现实，加拿大政府意识到身体锻炼和竞技运动是加拿大文化和社会生活中不可分割的一个部分，将“提高国民生活质量”作为制定各项社会经济政策时的重要指标之一，并取得了举世公认的发展效益。1999年，联合国开发署发布的《人类发展报告》连续第6年把加拿大列为全球生活水平第一的国家。加拿大社会政策环境为其体育政策的制定与实施提供了良好的社会条件。

2.1 以大众体育休闲为重心的体育政策导向2002年9月16日，《身体锻炼和竞技运动法》（Physical Activity and Sport Act）被提交国会讨论，先后经过加拿大国会众议院、参议院审议，于2003年3月19日经总督签署正式成为加拿大第2003号法令。《身体锻炼和竞技运动法》明确了加拿大政府关于体育发展的政策目标。该法案的核心是加强政府在体育锻炼和竞技运动发展中的主导职责。此外，加拿大其他许多法律、法规也体现出这一政策趋势，例如《竞争法》《税法》等法律中均涉及体育。加拿大法律、法规体系明确并保障政府体育政策的实施，强调了政府“促进国民体育参与，使其成为人们健康与福利的一个基本要素，鼓励国民将身体锻炼融入日常生活，帮助人们减少参加身体锻炼的障碍，巩固体育在加拿大社会文化生活中的地位”的核心目标。如加拿大的《税法》明确规定: “家长为少年儿童报名参加体育俱乐部，家长因此可以得到减免个人所得税的政策优惠。”

2001年，加拿大政府对体育政策进行了评估，认为此前在很大程度上强调了高水平运动的发展，忽略了加拿大大众体育的进一步推广和发展，并颁布了新的“加拿大体育政策目标 (CSP)”。加拿大体育局将2002-2012年的体育发展重点目标进行调整，将大众的参与也纳入其体育发展政策目标并作为重点在全国推广实施。如加拿大体育局资助的“国家标准范围”明确规定: “体育协会要有相当数量的活跃成员和附属地区体育组织，为加拿大人民提供更多的高技术、无种族歧视和安全的体育运动经验。”2005-2006年，加拿大体育局实施资助计划—“加拿大体育资助项目”“体育赛事承办资助项目”等。这些资助项目为加拿大体育政策目标的实现创造了更好的条件。

加拿大政府重视社区体育设施的建设与完善，将其纳入福利与保障制度范畴，并在政策与建设投入方面给予支持。体育公共场地设施均属于市政府，除列入市政府财政预算的经费以外，政府对大众体育休闲活动的支持经费主要来源于城市税收，其他来源有登记注册费、租金以及捐赠和特许经营收入等。政府在社区开发建设时期，就明确地将配套体育文化活动中心纳入建设规划。社区内配套的文化、体育休闲中心，社区范围内学校体育活动设施等，则通过俱乐部的形式向市民开放，以免费为主或低偿收费等方式开展。

以冰球运动为例，加拿大拥有世界上数量最多的冰球馆和数量众多的滑雪场。据国际冰球联合会的统计，加拿大的冰球馆数量达到了3300余座，比世界其他国家拥有的冰球馆数的总和还要多。共有400多处条件优良的滑雪场分布于加拿大各个省份，其中40座是现代化大型滑雪场。加拿大的地理气候特点适合冰雪运动，境内河流湖泊众多，形成了很多天然的滑冰场。在加拿大的冬季，学校和社区多采用人工浇筑的方法建成数量众多的简易滑冰场，供市民免费使用。高度普及化的民众冰雪运动成为加拿大大众体育的鲜明特点，也是加拿大强大冰雪竞技实力的雄厚基础。加拿大逐渐形成了世界公认的大众冰雪运动王国地位，2010年加拿大在冬奥会上夺得14金7银5铜，位列冬奥会奖牌榜首位，这与其坚实的冰雪项目大众基础有密切关系。

从冰雪项目到水上项目，从社区体育到户外体育休闲项目，如冰球、足球、橄榄球、长柄曲棍球、极限飞盘、板球、草地保龄球等等，加拿大大众体育活动的内容丰富、普及率高，这与政府的政策支持密不可分。大众体育休闲的普及也带来体育产业的蓬勃发展。加拿大人均国内生产总值居于世界前列，体育休闲娱乐的需求保持着很高的水平，这为加拿大体育产业的发展奠定了基础。这使得加拿大体育产业中的体育用品消费占据较高的比例。加拿大体育产品行业现有300多家厂商，2万多名从业人员，体育用品年销售额达80亿美元。加拿大体育产品需求状况体现出其体育产业以大众体育休闲为基础的鲜明特征，政府将大众体育休闲不折不扣地作为体育政策的重心。

在加拿大第三部门一般被称为“非营利组织和志愿组织”，非营利组织在加拿大经济社会生活中发挥着重要作用。2003年的统计数据显示: 非营利组织的产出占加拿大全国GDP的6.8%，加拿大,16.12万个非营利组织，体育娱乐类占20.9%。在加拿大，《宪法法案》《加拿大公司法》和《所得税法》等法律，对非营利组织的成立与活动进行了清晰的规定，为非营利组织的成立和运作提供了明确的发展空间和法理保障。鼓励更多的民众参与体育活动是加拿大体育政策目标实现的前提，为此，加拿大联邦政府的体育管理机构与各利益相关组织(如加拿大各省和地方政府、各单项体育协会、社区体育组织和多系统运营商等) 形成多战略合作伙伴关系。加拿大《所得税法案》规定:“经政府注册的非营利组织可以免交所得税(年度退税) ，并可以收回在服务过程中已经付出的服务和商品税（GST）的50%，社会捐款和某些特定的资费能在税收中得到部分扣除。

为社会体育组织提供财政资助是促进加拿大体育政策目标实现的重要形式。在20世纪70年代前后，加拿大联邦政府逐步加大了对大众体育的财政支持额度，然而在资助的效果调查中发现，资助所发挥的效用并不理想；因此，加拿大联邦政府1995年制定了与体育资助相配套的资助模式与责任框架—“体育资助与责任框架”(Sport Funding and Accountability Framework,简称SFAF)。SFAF包括“资格标准、评估、资助数额、签订责任制”4个组成部分，旨在建立一个更合理的体育资助和评价标准，以确定哪些体育协会应当获得联邦政府的财政资助。加拿大联邦政府的体育资助能合理分配到体育组织中，确保政府资助资金的合理使用和效益。目前，共有4期SFAF成功实施，包括 SFAFⅠ（1996-2000）、SFAFⅡ(2001-2004)、SFAFⅢ（2005-2011）、SFAFⅣ（2009-2023）。获得资助的体育协会须与加拿大政府的体育机构签订合同，明确体育协会要实现的体育目标和具体指标。加拿大政府体育机构定期对有关体育组织进行考核和评估，只有达到了框架规定的标准，有关体育组织才能获得政府的资助。

政府的资助在合理模式下取得了显著的成效，加拿大社会体育组织参与体育的积极性提高。无论是社区体育活动中心广泛开展的冰球!田径和球类等各种运动项目，还是免费向市民开放的体育公园等户外运动的开展，以社会体育组织为依托成为加拿大的体育传统，而广泛的国民参与基础，则为体育文化传统的维系和优势体育竞技项目的形成奠定了坚实的基础。

为了鼓励更多的父母重视和促进孩子的体育参与，加拿大实行了“Go NB Program”计划。加拿大政府为肥胖和不运动青少年推出一项税收抵免政策，只要父母为16岁以下的孩子注册一个体育或健康计划，就可抵免税收，抵税额最高可以达到500美元。除此以外，加拿大联邦政府鼓励各省政府针对各地具体情况制定学校体育促进计划”双边协议由联邦政府与各省签署，如加拿大新不伦瑞克省根据与加拿大联邦政府签订的双边协议，确立了新不伦瑞克省“Go NB Program”计划，制定了具体的促进学生体育参与的行动方案，对新不伦瑞克省学校体育取得的成绩予以奖励，并鼓励学校开展新的体育运动项目。

加拿大于1988年启动了学校《高质量的日常体育活动计划》(Quality Daily Physical Education，简称QDPE) ，旨在通过该计划的实施鼓励青少年参与体育活动，由加拿大健康、体育、娱乐和舞蹈联盟发起。QDPE由表彰奖励计划、调查报告卡、执行策略、资源以及岗前培训和专门的工作机构组成。基本内容包括为提高加拿大儿童、青少年的体育教育水平和形成与发展积极的终身体育态度所需的体育知识与技能、日常体育课程指导和保证每个学生有机会参加校内的娱乐活动。超过1/4的加拿大中小学校参与其中，积极应用QDPE作为学校体育发展状况的评价标准。QDPE在加拿大取得了显著的成效，对引导学生参加体育活动，形成健康的生活方式和促进体质健康水平发挥了重要作用。

由于加拿大联邦政府机构中不设立教育部，因此加拿大学校体育联合会担负着重要的协调和指导作用。如加拿大大学体联(Canadian Interuniversity Sports， 简称CIS) 实施了一系列政策激励学生参与体育。CIS以及成员大学设立了多项奖励资金，如: 运动奖，CIS给评选出的成绩优异运动员颁发该奖；皇家银行学术奖，学习平均成绩在80分以上的学生运动员被授予此奖；助学金奖，该奖由各高校评选经CIS确认，对优秀的学生运动员提供助学金等。系统的激励机制引导更多的青少年学生积极参与体育活动。

加拿大属英美法系，体育法规体系体现出英美法系的特征。随着加拿大体育的快速发展，尤其是加拿大体育商业化程度的不断提高，与体育相关的纠纷随之增加。为此，加拿大联邦政府在2003年3月19日通过的《促进体育锻炼和体育运动法》中提出设立非营利性机构—“加拿大体育纠纷解决中心”(Sport Dispute Resolution Center of Canada，简称SDRCC)。“加拿大体育纠纷解决中心”于2004年4月1日正式开始运作，为涉及相关纠纷的当事人提供调解和仲裁服务，以避免体育纠纷走向普通的司法诉讼程序。能向“加拿大体育纠纷解决中心”申请仲裁程序的主体主要包括2类: 第1类是注册的包括国家级体育组织、多元化体育组织、加拿大业余运动协会(NSO) 以及与体育相关具有代表性的组织、国家体育中心、政府体育管理机构等；第2类是包括国家级的运动员、教练员、官员、行政人员、志愿者等在内的国家级体育组织成员。

“加拿大体育纠纷解决中心”对体育纠纷解决章程进行了修订，并于2006年4月1日通过新的“加拿大体育纠纷解决章程”。该章程对调解和仲裁的程序、规则均做出进一步的修订。“加拿大体育纠纷解决中心”对体育中的纠纷进行调查审理和裁决，不仅发挥了专业性、灵活性的特点，有效地解决了体育发展中的纠纷，为体育发展创造了平稳的环境，也减轻了司法程序的负担。

加拿大体育置身于成熟的市场经济环境，体现着市场经济的特征及其运行规律。加拿大联邦政府在体育政策的制定和实施中定位准确，政府在体育政策的制定和运行中起主导作用，体育政策目标既集中地体现出国家意志，又有效地整合了社会参与力量，服务于政府总体体育政策目标。加拿大联邦政府吸取体育拨款效益低下的教训，在不干涉体育组织内部事务的前提下，设置了科学的评价标准体系，通过调节资金配置对体育组织施加影响，从而使得政府体育投入更加科学，经费资源得到更加合理的配置。

随着我国社会主义市场经济体制的建立与不断完善，体制的深化改革成为必然，政府职能须以社会主义市场经济发展的内在要求重新定位。政府不可能包办一切，政府应将本不该肩负的职能逐步转移出去，让渡于市场与社会，将政府职能集中于服务供给、政策引导和宏观调控等方面。需要指出的是，政府职能的转移并不等于政府放弃职能。相反，职能的转移需要政府更大程度地发挥对市场秩序的监管责任，如政府对所购买体育公共服务效益的监督与调节等。我国政府有必要借鉴与吸收加拿大在SFAF标准下确保体育资助产出效益的科学管理方法，以确保我国体育财政投入的实际效益，最大程度地推动体育事业的全面、协调、可持续发展。

从政策保障角度看，公共体育服务建设理应成为体育政策保障的主导方向。当前，我国依然处于社会主义初级阶段的国情决定了一朝改变群众体育设施薄弱状况是不现实的；但体育投入的规模只是矛盾的一个方面，而既有投入的分配结构是矛盾的另一方面。我国人均拥有体育场馆面积仅为0.006㎡，与人民群众的体育需求相比形成了极大的反差，而加拿大的大众体育设施建设的较大规模与普及程度为民众广泛参与体育奠定了基础。加拿大政府把公共体育设施作为投入重点，在各个社区，社区体育中心、游泳馆、网球场、足球场、滑冰馆等场地设施主要通过政府的财政投入完成，保证了大众体育参与的场地设施条件。我国在历经了连续30余年的经济与社会发展之后，体育在

社会发展中的价值功能也发生着相应的变化。对不同类别体育的价值认识更加趋于理性。国家之间真正要比拼的是教育、经济和包括体质健康水平在内的国民整体素质。

保障全民享受基本公共体育服务是体育政策公正公平的内在涵义。社会越发展，对公共服务的需求也越大。从加拿大的经验来看，公共服务中建立了专门的机制保障贫困和被救助人群，这对于我国公共体育服务建设有积极的启示。应在体育公共服务相关领域，通过招标、委托或资助方式，由政府购买民间组织(或称第三部门、NGO机构，含从事社会工作的民办社会工作服务机构) 提供基本体育公共服务。服务主要提供给老年人、残疾人、流动人口及相关弱势群体，为惠及全民的公共体育服务构筑一道民生保障底线。

加拿大在逐步增加对体育资助规模的基础上，建立了相应的“SFAF”审核评价配套标准，从而确保了加拿大政府资助资金的利用效益，这对我国体育政策的制定与实施带来了积极的启示。让更多的国民参与体育迫切需要国家体育财政的支持。我国在国家体育财政预算、资助的执行等环节步入法治化、程序化和规范化的轨道，使得资金投入得到更好的监督。确保体育财政资助的实际效益，才能在有限的条件下最大程度地推动我国体育事业的有序和高效发展。

创新社会管理，注重社会力量参与是发展的方向。加拿大体育政策高效运行中非营利组织的有效参与是重要原因之一。从市场经济条件下建立一种既不完全依赖于政府投入，又能充分调动社会参与积极性的规则，是一种与典型意义市场运行和政府行政运行不同的有效规则。我国应把探索社会体育组织尤其是非营利组织的运行机制作为深化体育体制改革的重要内容。

与体育体制改革相适应，应完善社会体育组织的法人地位和税收制度，对社会体育组织的相关条件以及责任义务有更加明确的规定，建立一个能够与社会主义市场经济体制相适应的“管办分离、分类管理、目标约束、购买服务”的社会体育组织管理模式。

国务院《国民休闲旅游计划纲要(2012-2020)》颁布实施，休闲旅游将日渐融入大众的日常生活。应制订有关扶持政策，采取各种激励措施，让广大人民群众切实享受到改革开放的成果，最大限度地调动全社会参与旅游休闲活动的积极性，满足人民群众日益增长的旅游休闲需要，使旅游休闲真正成为广大群众日常的生活方式和健康消费行为，进一步提升国民的生活质量、生命质量和幸福指数。市场化运行机制是加拿大国民参与体育运动普及化的重要推动原因之一。从室外的滑雪场到室内的场馆，大多规模化、市场化经营，低价的消费成本吸引了大量的民众参与。这为加拿大休闲体育产业奠定了坚实的普及性基础，为我国体育产业的发展提供了启示。如果将体育产业着眼于民众的普遍、基本的体育需求，强劲的内需同样可以在经济效益和社会效益之间找到平衡，实现经济效益和社会效益的双赢。

加拿大在体育市场化发展中建立了体育纠纷解决机制，这一机制虽然仍处于完善之中，但它为完善我国体育政策提供了重要借鉴。我国的体育市场化不断推进，不同主体的相关利益纠纷随之增加，当前缺乏专门的体育纠纷解决机制，许多与体育相关的纠纷主要是通过行政决定或体育行业协会内部解决的方式加以解决，这与我国体育和社会发展的现实需求脱节。应落实《中华人民共和国体育法》中有关体育仲裁立法的规定，借鉴加拿大的体育纠纷解决机制，建立体育纠纷解决机构，为我国体育的协调、可持续发展创造良好的法制环境。