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拜登的对华政策会如何变

北京没有如华盛顿的欧日盟友一样,在美国大选不久即祝贺拜登选胜,而是观察了多日后,才由外交部而非国家领导人出面祝贺,某种程度上,这是拜登时代中美关系的象征——两国关系充满迟疑和曲折,北京对这位即将成为白宫新主人的对华态度和政策不是很有把握。

2011年,拜登访问都江堰一所中学,时任副主席习近平在旁陪同。 NG HAN GUAN/AGENCE FRANCE-PRESSE — GETTY IMAGES

中美关系与四年前已完全不同了,基础已破坏,任何一位新当选美国总统,都必须正视这个现实。另外,虽说总统在美国政府的对外事务中具有较高自主权,特朗普尤其将这种自主权发挥到了极致,但拜登受到的约束无疑会比前者大得多,因为华盛顿与美国社会整体对华负面感强化,加上党派政治极度分裂与特朗普政府下台前对中国不断升级的打压,他不得不照顾美国各方的利益和诉求,在特朗普搭下的对华政策框架内寻求改变——而不大可能像特朗普对待奥巴马一样,大步否认以往40年的接触政策,直接挑战中国。

事实上,民主党同样趋向认同过去40年实行的对华接触战略没有起到期待的效果。特朗普在竞选期间卖力攻击拜登和中共勾结,而拜登在竞选期间也多次抨击中国,称习近平为“恶棍”(thug),今年4月,他还为《外交政策》撰文,指美国必须以“强硬手段”应对中国,因此可以想象,至少在初期,拜登会继续对中国摆出强硬姿态,甚至在部分领域会更强硬。

但拜登丰富的外交经验和对华认知有助于他理解中国问题的复杂性和敏感性,使得美国政府在对华政策的制定上会遵循一般的外交决策原则,回归以往的常规外交决策模式,不会像特朗普一样一味强硬、极限施压。拜登曾任参议院外交委员会主席,职业生涯中秉持温和态度,在副总统任上同习见面八次,了解其野心及对美国的挑战。拜登会有别于特朗普的反复无常,后者常常让人摸不着头脑,不知道下一刻会出什么牌,这虽然增加了对对手的威慑力度,可也极易导致误判。拜登的外交策略无疑会减少这种不确定性,避免将两国关系弄到不可收拾乃至兵戎相见之地步。

特朗普四年的对华战略奉行的是“原则现实主义”,中国被华盛顿鹰派定位为美国最大的战略对手/敌人,虽然言辞上也表示合作,可在实际的对华行动中,只有竞争和遏制,没有合作。尽管有特朗普的选战考量,但是因为是敌人,所以就无须顾忌太多,只要能够把中国打趴下,什么手段都可使用,哪怕对美国自身利益也会带来很大损害。

这里最需反思的就是特朗普政府对华策略的“对等”或者“互惠”政策。在华盛顿的鹰派看来,只有用对等的原则和手段同中国打交道,即以彼之道还彼之身,才能让中国明白和“清醒”:自由世界是不可让中共这类邪恶政权挑战的。特朗普政府发起的贸易战、技术战、媒体战、外交战等对中国的极限打击,秉持的都是此一原则和思路。

然而,“对等”或“互惠”政策从实际看,并未起到它应有效果,虽然在某些方面造成对手的很大痛苦,如对华为的芯片断供,但也在很多方面违背了美国自己在民主与市场的自由开放原则上的底线,并招来了中国的“对等”报复,损害了美国自身利益,包括对被对等对抗所裹挟的个人,也造成很大困扰。比如美中媒体战,就对中国损害有限,尽管中国驻美记者人数远多于美国驻华记者,可鉴于中国官媒的信誉问题,并没有多少中国民众相信它们的对外报道,却使得北京有“理由”把一些长期在中国从事报道、深受中美两国大众欢迎的资深记者赶出中国,减少一线的对华报道。故一定程度可说,华盛顿的对等政策变成了对等伤害,“互惠”变成了互损。

拜登应该会避免延续这种做法。虽然他尚未抛出自己的对华政策,在就任之后肯定要先面对疫情等国内问题,但从他关于俄罗斯是美国当前敌人、中国是美国长期竞争对手的立场来看,有两点基本可以确认:一是免不了有遏制,但这种遏制不是无底线的打压和脱钩,不是新冷战,而是讲规则、有底线的。拜登的幕僚和中国政策顾问如伊利·拉特纳(Ely Ratner)、安东尼·布林肯(Anthony Blinken)、杰克·苏利文(Jake Sullivan)、库特·坎贝尔(Kurt Campbell)等,在竞选期间都强调,不会和中国进行新冷战或者使两国完全脱钩。二是强调竞争也并非就不要合作,在有些领域需要合作,拜登自己也不否认和中国开展有限合作的必要,特别是在面对全球变暖的问题上。

问题是如何合作,布林肯的意见是站在“强势地位”与中国合作。这个“强势地位”既是实力之强,也是价值之强,像拜登的选胜演说所言,以榜样为力量,即以美国的民主价值观同中国打交道,让中国民众重新感受美国的民主灯塔之光,很可能价值观外交会成为拜登时代美国对华政策的核心。

基于民主党的理念和现实,舆论普遍认为,拜登当政后,美国政府会加强对中国/中共的人权和意识形态的进攻;修复同盟友的裂痕,共同围堵中国;抛弃特朗普的单边主义路线,在全球治理中用多边主义的规则约束中国,迫使中国遵守国际实则西方的规范;经济上未必长期和中国打贸易战,可能会减少现有的贸易关税,但会要求中国取消对国企的补贴,进行结构性改革;对中国龙头科技企业尤其是关键行业和领域的科技龙头企业的打压会依旧,科技脱钩趋势将继续;在南海、台湾等议题上,不会以“不惜一战”的姿态对抗中国,但会推动台湾谋求更多的国际空间和地位;在关乎人类利益的大规模传染病防治、反恐、核扩散和气候变化等问题上同中国进行有限合作;两国政府现有被中断的对话机制和平台及人文交流可能会部分恢复。

假使如此,相比特朗普政府的全面对抗和极限打压,拜登的对华政策似乎能让中国/中共喘口气。不过,实际情形或许拜登是一个比特朗普更难缠的对象。特朗普打击起中国来看似无原则,给人的感觉很“爽”,可四年下来,中国应该已经适应了他的这种行事风格,美中关系在特朗普时期跌到谷底。因此从战略言,特朗普连任中美关系的未来反而是清晰的,不确定性只表现在手段和策略的运用上。但只要中国能够承受打击,痛苦只是短中期的,而特朗普对美国自身的损害可能是长期的,尤其如再让特朗普折腾四年,美国民主的灯塔很可能黯然无光,导致民主在全球受挫,从而也损害美国国力,因为受内政牵制,届时即使在抗中上全国一致,有可能也显得力不从心。

拜登是个更难对付的对手,主要在于中共害怕美国和西方世界合起来围堵中国,以及以人权和民主为名重新扶持中国国内特别是党内习近平的反对者,从中国社会内部和中共党内撬动习近平的统治。特朗普若连任,美国和其他西方国家特别是跨大西洋联盟的裂痕会越来越大,出于对美的不信任,即使华盛顿想联合它们打击中国,也不太可能得到积极响应,从而给中国分化美欧留下了可运作的空间。拜登当选很大程度上会改善美国在西方世界的形象,会使得欧洲对美国的信心部分恢复,欧洲会配合和响应美国的制华举措。也许中共不太担忧美国的一家围堵,然西方世界,或再加上其他一些发展中大国的围堵,对它无疑是个噩梦,中共就很可能不得不接受西方主导的世界秩序和规则。

另一面,若拜登政府用普世价值和人权要求中共,聚焦中国内部的变革,给自由派以支持,从内部瓦解习近平的极权统治,对习和中共强硬派将会造成很大困扰。据我了解,虽然在习近平的改造下,包括这次美国选举,中共官员很可能对西方选举民主的看法会有改变,然亦可肯定,经过40年的开放接触和西方文明的洗礼,民主自由的种子在许多党政官员心中已经种下,在党内实行变革的条件和基础是具备的,只是这股自由民主的力量现今因为中国外部条件的恶化和习的政治高压而被压制。拜登如果启动这个力量,让党内和社会的自由派在西方支持下复苏,为习的统治制造内部障碍,恐怕是习最害怕的。

尽管如此,对拜登的人权民主牌和盟友牌的作用也要有个客观认识,不宜夸大。舆论有种错觉,认为特朗普政府不重视人权和意识形态。应该说,前期确实不太重视,尤其是特朗普为图利同习称兄道弟,惺惺相惜,但后期尤其今年以来,华盛顿对中共大打人权牌,无论香港、新疆、西藏、台湾,出台了多个法律支持这些地方的人权,乃至制裁香港和中共官员对人权的侵犯。美国政府还特意区割中共和中国人民,声称反对的是中共和习政权,虽然效果有待检验。拜登的人权民主牌程度上估计不会超出这些。

从此角度看,它可能不会对中共构成想象中的巨大杀伤力,大概率是回归奥巴马时期的做法,把人权的关注重点放在中国内地,尤其是针对个案的救济上。要使美国的人权民主牌达到应有效果,华盛顿应该重新加入联合国人权理事会,在国际人权机构取得领导力,并协调盟友,持续对中国糟糕的人权纪录保持压力,采取多种方式制裁与救助,迫使中共改善人权,等等。

就地缘政治言,美欧跨大西洋联盟会得到强化,但美国和它的亚洲盟友在围堵中国的判断上有可能产生分化。华盛顿的多数亚洲盟友虽然不喜欢特朗普这个人和他领导下的美国,表面上对美国政府在南海等问题上共抗中国的呼吁不响应和选边站,但鉴于它们没有力量单个甚至联合起来对付中国,实际它们是欢迎美国的印太战略,希望美国以一种强硬方式介入南海事务。拜登上台后它们反而可能有些不放心,因为知道民主党政府不大可能为海域争端有同中国“不惜一战”的姿态和勇气,所以对华盛顿的联合抗中未必配合。

总结起来,拜登时代的美国,遏华和制华的战略和方向不会改变或有大的调整,但遏华方式方法的改变很可能会带来活动空间的扩大,让北京得以空间换时间,减缓短期和美对抗程度,并尽量把这种对抗关系拉长,用时间来稀释对抗损害。

在这个过程中,为达遏制和改变中共的效果,我建议拜登政府应明确把激活中国社会和党内被习打压而处于休眠状态的自由和改革力量,支持中国人民争自由民主作为对华政策目标,而把地缘政治的制华放在次要位置。由于美国这次大选造成了中国自由派内部的严重分裂,实际削弱了中国社会的自由民主力量,拜登政府的外部支持,将有助于中国自由派的自我修复,否则,中国的民主化之路会更显漫长,这对美国来说也并非好事。

邓聿文是中国战略分析智库研究员,时政评论家。他今年9月出版了《最后的极权》一书。

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